Hard, soft ou smart Power? Perspectivas para a nova política externa dos Estados Unidos, por João Fábio Bertonha
Anos atrás, cientistas políticos americanos, tendo a frente Joseph Nye, criaram e difundiram os conceitos de “hard power” e “soft power”. O primeiro seria a capacidade de um país obter o que quer através da força bruta, da punição e recompensa. Os instrumentos chave, aqui, seriam a aplicação da força militar e da pressão econômica. Já o segundo conceito abrangeria os instrumentos pelos quais uma nação seria capaz de conseguir impor seus desejos frente às outras através mais da persuasão do que pela força, e incluiria atração cultural e de valores políticos e/ou ideológicos, uma liderança mais baseada no compromisso do que na imposição, etc.
Mais recentemente, entrou na moda um novo conceito, o de “smart power”, o qual seria a soma dos anteriores. Segundo a nova administração dos EUA, o país estaria abandonando a ênfase no “hard power” que teria caracterizado a era Bush e iniciado uma nova era, a ser dominada pelo “smart power”. Seria esta a chave para a recuperação do prestígio e da posição internacional dos Estados Unidos, dilapidados nos oito anos de governo Bush.
O objetivo deste artigo é investigar, dentro dos limites impostos neste espaço, a sua operacionalidade. Quero examinar exemplos históricos de potências que procuraram enfatizar, nas suas políticas externas, os vários tipos de poder acima mencionados e verificar se a História pode nos dar alguma indicação de sua (ou não) eficácia. Generalizações e simplificações serão inevitáveis, já que o objetivo não é estudo detalhado de cada caso, mas apenas uma avaliação geral dos custos e resultados de cada política.
Não é difícil encontrar, na História, exemplos de países que faziam alguma propaganda e/ou procuravam cooptar minimamente seus dominados, mas que enfatizavam a força bruta para mantê-los em linha. Durante a Segunda Guerra Mundial, por exemplo, a Alemanha nazista ou o Japão imperial proclamavam a amizade dos povos europeus na luta contra o bolchevismo ou a luta unificada dos asiáticos contra o imperialismo. Na verdade, contudo, confiavam na repressão mais brutal para manter o controle dos povos conquistados.
Sem chegar a tanto, o recém finalizado governo Bush, com sua ênfase na força militar, é outro exemplo de confiança excessiva no “hard power”. O governo Putin/Medvedev talvez seja outro caso a ressaltar, pois os instrumentos que a Federação Russa mais utiliza atualmente para tentar manter sua influência no antigo território soviético são o militar (como visto na Geórgia) e o econômico, especialmente pelo controle dos suprimentos de gás natural para a Europa.
A experiência indica que uma pressão maciça por força militar ou econômica pode muito bem criar e manter uma estrutura política, normalmente imperial. O grande problema deste sistema é que o custo da dominação normalmente é alto, já que é mais difícil envolver os próprios dominados para a sua defesa contra inimigos externos e internos e nem sempre compensa, para os exercem o poder, a sua manutenção.
Já uma política externa predominantemente baseada em “soft power” normalmente é posta em prática quando uma nação não tem condições econômicas e militares de exercer poder de forma mais direta e procura meios alternativos para exercer alguma influência no mundo.
Bons exemplos desse caso podem ser encontrados nos anos 30 do século XX. Países como Itália ou Espanha (e, até certo ponto, Portugal) tentaram exercer algum tipo de influência na política européia e mundial neste período, mas não dispunham dos meios para agir como os países mais ricos e bem armados. Elas, assim, buscaram meios alternativos de ação, como oscilar entre as potências mais fortes (como Alemanha e Inglaterra) e a elaboração de uma política externa fortemente centrada em vínculos culturais e ideológicos.
Chega a ser espantosa, aliás, a semelhança dos sistemas montados pelos três países para tentar ampliar a sua influência na América Latina. A Espanha de Franco, por exemplo, imaginou que, aproveitando-se da presença de imensas colônias de espanhóis na América hispânica e lançando uma enorme política de reforço dos vínculos culturais - baseada no conceito de irmandade hispânica, ou “Hispanidad” - seria possível contar com o seu apoio para sobreviver nos momentos de crise e, quem sabe, aumentar a influência espanhola no mundo. Com objetivos mais modestos, Portugal perseguiu algo semelhante no Brasil.
Sem poder contar com uma larga população que falasse italiano, Mussolini apelou para um conceito mais genérico - o da “latinidade” - e a idéia de que caberia a Roma liderar as nações latinas do mundo. Os vínculos ideológicos estabelecidos com os inúmeros movimentos fascistas e regimes autoritários que dominavam a América Latina nos anos 30 - e que realmente apreciavam positivamente Mussolini e o fascismo italiano -, e a presença de fortes coletividades italianas no continente também seriam fatores fundamentais para que a Itália tivesse mais influência na região.
Em geral, estas políticas não deram em nada. Em parte, porque alguns dos pressupostos delas não eram verdadeiros. A maioria das coletividades de imigrantes, por exemplo, não estava disposta a ser manipulada pelos seus países de origem, quando não eram majoritariamente contrárias aos governos no poder na Europa. Muitos latino-americanos, igualmente, podiam apreciar a renovação dos vínculos culturais com a Europa, mas outros iam claramente na direção oposta, querendo ressaltar o americanismo. Em resumo, nem sempre os elementos da equação trabalhavam para dar, aos países europeus, a resultante final desejada.
Mas o problema central era a falta de elementos mais sólidos, de “hard power”, que pudessem ser usados para apoiar e reforçar os elementos de “soft”. Frente às vantagens econômicas e pressões militares que os futuros Aliados e, especialmente, os Estados Unidos, eram capazes de fazer na América Latina, os vínculos culturais e outros se tornavam questão menor. Não espanta, assim, que os projetos de Roma, Lisboa e Madrid tenham falhado na sua totalidade, gerando, nos dizeres do historiador espanhol Lorenzo Delgado, “Impérios de papel”.
Quando, contudo, elementos de “soft” e “hard power” se combinam, o resultado parece realmente ser muito mais substancial. A ação dos Estados Unidos na América Latina um pouco antes e durante a Segunda Guerra Mundial (quando a pressão econômica e militar se combinou com maciço esforço cultural) ou mesmo a lenta mas inexorável penetração da União Européia e da China pelas periferias do Leste Europeu e da Ásia indicam isto.
Nesses últimos casos mencionados, os elementos “hard” utilizados por europeus e chineses são mais econômicos do que militares, enquanto os “soft” têm menos a ver com difusão cultural propriamente dita (ainda que esta esteja presente) e mais com sutileza no processo de assimilação econômica, investimentos, busca de consenso e negociação. Políticas inteligentes, “smart”, que estão conseguindo mudar estas regiões do planeta.
Isso significa que todos os elementos “hard” e todos os “soft” não precisam necessariamente estar presentes para configurar uma política “smart”. Também não há nada que impeça que os elementos da receita variem conforme o tempo e as necessidades. A Europa e a China, por exemplo, têm mencionado a necessidade de ampliar suas forças militares, reforçando a sua capacidade em agir com a força quando necessário, no que é um reconhecimento de que esta talvez seja necessária em algum momento.
Do mesmo modo, as ênfases podem mudar conforme a realidade defrontada. Ao mesmo tempo em que usavam elementos de “soft power” nas suas relações com a América Latina nos anos 30, por exemplo, Itália, Espanha e Portugal utilizavam meios militares para controlar e expandir seus Impérios na África e procuravam participar, com todos os meios disponíveis, do jogo geopolítico europeu.
Os regimes de Franco e Salazar foram sábios, ao menos, ao reconhecer seus limites, o que os levou a ficar fora da Segunda Guerra Mundial. Já Mussolini procurou realizar uma política de “hard power” na Europa, onde não era forte o bastante para tanto, e uma de “soft power” na América Latina e em outros locais, onde a sua sustentação prática era inexistente. Como resultado, a Itália ficou sem nada e, avaliada como um todo, a política externa de Mussolini só pode ser vista como um desastre.
Enfim, o que fica claro é que agir com inteligência, sabendo dosar os elementos do poder conforme as necessidades, é realmente o mais correto. Uma política baseada apenas na coerção pode funcionar, mas o custo normalmente é alto demais. Já uma que se concentra apenas em estabelecer vínculos e simpatias não se sustenta quando outros elementos, mais práticos, entram em cena. Uma combinação das duas é efetivamente o melhor.
Os EUA de Obama têm todas as chances de conseguir esta combinação e uma recuperação do prestígio americano no mundo. Sua força militar continua imbatível e sua capacidade econômica, apesar dos percalços atuais, imensa. A cultura americana também permanece como a chave do mundo globalizado e, mais importante, o governo Obama tem uma simpatia mundial como há muito não se via. Por fim, a disposição demonstrada por este em ouvir o mundo e os Aliados e decidir de forma mais multilateral tem sido recebida de forma positiva em quase todas as capitais, reforçando seu papel de líder e não de tirano.
Washington, assim, tem uma chance de ouro de voltar a ser o país líder do mundo. Paradoxalmente, só o fará se reconhecer que não é tão poderoso como imaginava ser e que precisa do consenso e da simpatia dos outros para fazer o que só a sua força não é mais capaz.
João Fábio Bertonha é Professor da Universidade Estadual de Maringá - UEM (fabiobertonha@hotmail.com).
Meridiano 47
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