ARMAS NUCLEARES - Os países que não podem ter

ENERGIA / ARMAS NUCLEARES

Os países que não podem ter

No cenário de fronteira porosa entre tecnologia nuclear civil e militar, o Tratado sobre a Não-Proliferação de Armas Nucleares está longe do ideal. Casos como Irã, Coreia do Norte, Israel, Índia e Paquistão, no entanto, tornam real a ameaça e fazem do acordo um escudo necessário, apesar de esburacado

por Olivier Zajec

A ideia do Tratado sobre a Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP) tem origem nos anos 1950, quando três países – Estados Unidos, Rússia e Reino Unido - já detinham a arma atômica, e dois outros Estados – França e China – estavam a caminho de se tornarem potências nucleares, o que efetivamente ocorreu em 1960, para Paris e, em 1964, para Pequim.

Principais interessados em uma limitação da corrida atômica militar, considerando seu estatuto de potência mais avançada na matéria, os Estados Unidos, desde o início dos anos 1950, tentavam um “confinamento” diplomático do domínio estatal da bomba. Seguindo essa lógica, o presidente Dwight Eisenhower propôs, no dia 8 de dezembro de 1953, na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), a criação de uma agência encarregada de controlar o uso dos materiais nucleares1.

Na ótica da paz mundial (e da manutenção de seus respectivos estatutos), as outras potências nucleares, ou aquelas prontas a sê-lo, rapidamente fizeram seus cálculos: elas também tinham interesse em um dispositivo para reconhecer seus progressos e interromper a “democratização” desse instrumento de poder mais que distintivo. Aliados objetivos não faltaram, portanto, à iniciativa.

Fundamentada no perigo de uma proliferação geral, a ideia de Eisenhower ganhou terreno, ficando muito tempo refém das relações de força entre Estados Unidos e União Soviética (naquele momento, mal acabara a Guerra da Coreia).

Após agitados debates, a ONU finalmente criou a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), em outubro de 1956. Sua verdadeira missão consiste, segundo o artigo 3.5 de sua carta, em “garantir que os materiaisfísseis especiais e outros produtos, os serviços, equipamentos, instalações e informações fornecidas pela agência ou a seu pedido ou sob a sua direção ou controle não sejam utilizadas de maneira a servir a fins militares”. Em contrapartida, explica seu artigo 3.1, ela se propõe a “incentivar e facilitar, no mundo inteiro, a pesquisa, o desenvolvimento e a utilização prática da energia atômica para fins pacíficos”.

A AIEA era primeiro um guarda, depois um facilitador. E sob pena de se tornar um comitê técnico periférico e impotente, a AIEA deveria dispor de um tratado coercitivo, que ela se encarregaria de fazer respeitar. Não há guarda sem lei.

Manual de conduta

O TNP seria um “manual de conduta” com valor legal universal. Em 1º de julho de 1968, o texto do tratado foi assinado por 43 Estados (inclusive a Coreia do Norte). Ratificado no dia 5 de março de 1970, ele entrou em vigor por 25 anos e teve um indubitável sucesso, chegando a tornar-se o tratado mais “abrangente” do mundo (três Estados apenas – Israel, Índia e Paquistão – nunca o assinaram).

Em suas considerações iniciais, o texto retoma o objetivo do acesso universal à energia atômica civil e traça – já íamos esquecendo – o ideal de uma humanidade sem armas nucleares.

Os signatários pretendem “promover a cooperação internacional e o reforço da confiança entre Estados, com a finalidade de facilitar o fim da fabricação de armas nucleares, a liquidação de todos os estoques existentes das referidas armas e a eliminação das armas nucleares e seus vetores dos arsenais nacionais, através de um tratado sobre o desarmamento geral e completo sob um controle internacional estrito e eficaz”. Nessesentido, o presidente norte-americano Barack Obama, em seu discurso em Praga sobre a “opção zero” – menos audacioso do que se comentou –, poderia ter lido o TNP2.

Com essa “visão edificante”, o TNP, como foi então redigido, santifica a tecnologia atômica militar. Qualquer Estado signatário pode propor emendas ao tratado, ou retirar-se, caso “eventos extraordinários, relacionados ao objeto do presente tratado, comprometam os interesses supremos de seu país”. O verdadeiro coração do texto trata do dispositivo de não-difusão dos planos e materiais constitutivos das armas e descreve a renúncia militar dos “Estados não-detentores de armas nucleares” assim como o regime de inspeção ao qual eles se submetem, sob supervisão da AIEA, em troca do acesso a tecnologias civis garantidas pelos “Estados detentores de armas nucleares”3.

Aí está a força do tratado, e também sua ambiguidade: para que as concessões livremente consentidas pelos não-detentores sejam compensadas, é necessário que os detentores reduzam – progressivamente, mas de maneira real – seus arsenais4, divulguem sua tecnologia nuclear civil e adotem doutrinas de emprego muito restritivas, de modo que os não-detentores não se sintam ameaçados. Nenhum desses três pontos jamais satisfez os Estados não-detentores, mas, apesar dos numerosos debates5, o TNP conseguiu forjar uma legitimidade, até ser revalidado, em 1995, por tempo indeterminado. Em 1998, um protocolo adicional ao tratado garantiu total liberdade de movimento para os inspetores da AIEA em missão6.

Fragilidades e fracassos

Três dificuldades centrais fragilizam hoje o tratado: em primeiro lugar, a fronteira cada vez mais porosa entre tecnologias nucleares civis e militares; depois, o caráter declaratório do processo de controle (os Estados informam a AIEA sobre as instalações a visitar, mas podem esconder algumas), além da não-definição real das “provas” de eventuais faltas; e, enfim, a possibilidade de alguns Estados não-detentores ligados ao tratado continuarem suas manobras para chegar ao “limiar” nuclear ou além dele, ao longo de uma sequência assinatura-ratificação-aplicação que pode se arrastar por muito tempo7.

Apesar das precauções do texto com a não-proliferação, os “fracassos” foram muitos. Mas seriam fracassos que podem ser atribuídos propriamente ao TNP? Vale a pena colocar a questão.

O principal ponto a levantar é a ascensão atômica dos irmãos inimigos do sul-asiático, Índia e Paquistão, que se tornaram potências nucleares militares respectivamente em 1974 e em 1985 – e não-signatários do TNP. No caso da Índia, Washington, até 1965 e, em seguida, Moscou ajudaram conscientemente Nova Délhi, por razões de equilíbrio geopolítico, no contexto da guerra fria. Mas esse “percurso de tutorado” cristalizou-se principalmente diante da criação do TNP e de sua ratificação geral em 1970. As apostas já estavam feitas antes de 1974, quando a primeira bomba da Índia explodiu8.

Já o caso do Paquistão, alguns Estados, entre os quais a França, transferiram seus saberes civis nucleares pensando que Islamabad se juntaria ao TNP. Mas não se juntou e, após o fim dessa ajuda, a bola passou para a China, até o sucesso paquistanês de 1985. Uma “ruptura de contrato” do TNP por parte de um dos Estados detentores da arma nuclear? Tecnicamente, não, já que Pequim só aderiu ao TNP em 1992.

Israel constitui o outro grande fracasso, o mais problemático da lista dos não-signatários, já que acompanhado da circunstância agravante de uma negação oficial da realidade (contrariamente ao Paquistão e à Índia) e de um apoio impávido dos Estados Unidos.

Do lado dos signatários, Taiwan, Coreia do Sul e Japão realmente se tornaram tecnicamente “países do limiar”. Mas Taiwan não poderia violar o TNP, pois seu estatuto o impede de ser signatário (política de uma única China). Washington acabou “bloqueando” seus projetos. A Coreia do Sul e o Japão, signatários tardios (1975 e 1976) e potências tecnológicas de ponta, continuam por sua vez sob a tutela e a “garantia de segurança nuclear” estadunidense.

No caso do Irã, signatário do tratado, ele aparentemente violou seus compromissos pesquisando para obter a arma. Em matéria de garantias, ninguém, não mais a China nem a Rússia, pode reivindicar um apadrinhamento bilateral de contençãoeficaz em relação ao Irã.

Já a Coreia do Norte coloca em avaliação um caso igualmente grave, visto que, contrariamente ao Irã, retirou-se do tratado (em 2003) e seus progressos, embora tardios, continuam cobertos, mesmo que indiretamente, pela China. No entanto, esta parece ter cessado sua ajuda direta a Pyongyang depois de ratificar o TNP.

Ainda uma defesa

Visto dessa maneira, o quadro não é dos mais brilhantes. Mas podemos apreciá-lo de outra maneira. Com exceção da Coreia do Norte, nenhum Estado abandonou o tratado. E, até 2010, nenhum signatário não-detentor da bomba conseguiu obtê-la. Desde o nascimento do TNP, o mundo não conheceu guerra nuclear nem situações extremas comparáveis à de Cuba em 1962.

As zonas desnuclearizadas por tratado (disposição prevista pelo TNP, no seu artigo 79) multiplicaram-se. Primeiro foi a Antártica, em 1959 (antes do TNP), o Pacífico Sul em 1985, América Latina em 1995. Cazaquistão, Ucrânia e Bielorússia desmantelaram seu arsenal, assim como a África do Sul e a Suécia. Brasil e Argentina renunciaram a suas pesquisas.

Tudo isso não é efeito direto do TNP, mas o tratado de 1968 não deixa de ser o pano de fundo legal e moral sobre o qual se dão as negociações, bilaterais ou não, que levaram a esses sucessos. Sozinha, a prorrogação de 1995, “por tempo indeterminado”, já dá a medida da importância assumida por esse texto (que poderia ter sido teoricamente prorrogado apenas de maneira limitada, por mais 25 anos).

A eficiência do TNP coloca-se nesses termos? Se a expectativa for a de uma “opção zero” ideal, ele não o é, e continua particularmente dependente de doutrinas de dissuasão “responsáveis” por parte dos detentores (noções de não-emprego e de estrita suficiência, a exemplo da França).

Talvez seja necessário pensar qual seria a situação se o TNP não existisse. Na verdade, é mais fácil levantar o que o tratado não conseguiu impedir do que modelar o que ele conseguiu evitar. No balanço, com a polêmica sobre o programa iraniano chegando ao ápice, temos de concordar com seus detratores, de que o TNP é um escudo cheio de buracos, frente a uma ameaça – a proliferação – que ele não fez desaparecer. Ainda assim, continua sendo um escudo e o que vemos através dele não faz ninguém querer mandá-lo às favas.

Olivier Zajec é encarregado de estudos da Companhia Européia e Inteligência Estratégica (Paris).

1 Discurso chamado “Atoms for Peace” [Átomos pela Paz]. Texto integral: www.atomicarchive.com

2 Ler Selig S. Harrison, “Obama e a ameaça das armas nucleares”, Le Monde Diplomatique Brasil, abril de 2010.

3 O acordo de garantia de cada Estado com a AIEA é assinado, teoricamente, 180 dias após a adesão ao tratado.

4 Coisa que eles se comprometem a fazer no artigo 6.

5 O Movimento dos Não-Alinhados (MNA, que conta com 118 países), pede regularmente uma maior abertura dos detentores no que diz respeito ao compartilhamento da tecnologia civil (seguindo o TNP) e a ratificação do tratado por Israel.

6 Sessenta signatários entre 189 aplicam o protocolo adicional.

7 Ler Pierre Vandier, La prolifération nucléaire en Asie menace-t-elle l’avenir du TNP? [A proliferação nuclear na Ásia ameaça o futuro do TNP?], Collège Interarmées de Défense, Paris, 1º de outubro de 2005. Lembremos que a França só ratificou o TNP em 1992.

8 Muito mais grave é o acordo de cooperação nuclear assinado por Washington com Nova Délhi em 2006, que parece recompensar o desvio do TNP efetuado pelos indianos. Ler “Prime nucléaire pour l’Inde”, La valise diplomatique [Brinde nuclear para a Índia, A mala diplomática], Le Monde Diplomatique, 23 de novembro de 2006.

9 “Nenhuma disposição do tratado usurpa o direito de qualquer grupo de Estados concluir tratados regionais com o objetivo de garantir a total ausência de armas nucleares em seus territórios.”

Le Monde Diplomatique Brasil